摘要：行政执法体制改革能否取得显著成效，直接关系到法律法规能否全面正确实施，关系到人民群众合法权益能否得到切实保障，关系到经济社会秩序能否有效维护，关系到依法行政能否真正落到实处。要赋予执法部门主体资格，明确法律依据；完善执法体制，明确执法责任；创新执法方式，集中行政执法和复议职能；规范管理，宗旨为民；程序严密，加强领导；优先效能，突出重点，强化队伍；强化监督，保障执法经费等。

 

 

随着我国社会主义市场经济的不断深入发展和社会的不断进步，十八届三中全会深刻指出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。同时把“深化行政执法体制改革”作为建设法治中国的一项重要任务，提出了目标要求，作出了具体部署。我们一定要深入学习领会，坚决贯彻执行。【1】

一、行政执法体制改革的重要意义和目标要求

清代思想家严复说过：“一政之举，一令之施，合乎其德智力者存，违于其德智力者废”。意思是说：一个政策的制定，一项法令的实施，如果符合民德、民智、民力的就能存在下去，违背民德、民智、民力的就会被废除。

首先，深化行政执法体制改革的意义重大而深远。行政执法体制既是行政体制的重要组成部分，更是法律实施体制的关键环节。建设法治政府应当解决的主要问题之一，就是进一步深化行政执法体制改革。所以，行政执法体制改革是目前我国推行行政改革和依法行政中需要解决的主要问题。从行政体制、行政管理体制、行政执法体制三者的关系看，改革行政执法体制是目前工作的主要方面；从行政执法与行政执法体制的关系看，深化行政执法体制改革是实践的迫切要求；从行政执法体制的基本含义看，改革行政执法体制直接关系行政主体、行政职能以及行政权力的运行，十分重要；从行政执法体制本身存在的问题看，深化行政执法体制改革，对全面推进依法行政，意义重大。

据此，深化行政执法体制改革是全面推进依法治国、加快建设法治政府的迫切要求；是保障人民群众权益、实现社会公平正义的迫切要求；是严惩违法犯罪行为、维护经济社会秩序的迫切要求。深化行政执法体制改革能否取得显著成效，直接关系到法律法规能否全面正确实施，关系到人民群众合法权益能否得到切实保障，关系到经济社会秩序能否有效维护，关系到依法行政能否真正落到实处。

其次，必须明确深化行政执法体制改革的目标要求：高科学管理水平，高效便民，实现公平正义，达到有效的政府治理；切实转变政府职能，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。要高度重视对深化行政执法体制改革的领导，着力解决人民群众反映强烈的突出问题，切实增强改革举措的系统性、协调性，积极鼓励地方部门勇于探索创新。深化行政执法体制改革，也是“严格执法”的要求。党的十八大报告确立了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”十六字法治建设方针。科学立法是法治中国建设的前提；严格执法是法治中国建设的关键；公正司法是法治中国建设的保障；全民守法是法治中国建设的基础。【2】　　

二、行政执法体制的现状、存在问题及其原因

目前我国的行政执法体制主要包括专业行政执法、联合行政执法和综合行政执法等体制。专业行政执法体制，即由专业行政执法机构就专业领域事务进行执法的体制；综合行政执法体制是指通过依法建立新的执法主体或依法授权、委托一个原有行政机关行使相关行政执法权，实现行政执法权综合行使的行政执法体制；联合行政执法体制，即为了应对分工过细的“专业执法”引发的多头执法、相互扯皮、执法扰民等问题，实践中产生的联合行政执法模式。即由一个部门牵头、各专业行政执法队伍派员组成联合执法队伍，开展行政执法活动。

当然，人民群众对执法不到位、乱执法、粗暴执法、执法谋私等问题的反映依然存在：【3】

首先，管理体制不优，条块理顺不好，职能划分不清。地方行政执法体制缺乏科学性与法治性，上级业务部门纷纷要求各自一条线，因而普遍存在多、杂、差、乱等现象。存在着执法扰民、重权轻责、执法效率低、长效机制难、以罚代管、队伍形象差等现象；往往“政出多门、多头管理”，增加了管理成本。或“各人自扫门前雪”，相互推诿相互不管。有的部门则有意无意地混淆管理和执法的性质，将管理职能卸载转移到执法层，造成管理弱化。　　

其次，观念陈旧，素质堪忧。基础设施不足，群众观念陈旧；执法理念和素质缺乏更新，导致重“兵”轻“礼”、重罚轻管、重后轻前、有报才查、无报不管；执法不公，随意性大，不依规则办事，乱作为现象普遍；执法环节过多，审批发证过度，办事难十分突出。　　

再次，公共服务不足，社会管理分离。城市管理中管理即是管制，执法即是处罚的观念根深蒂固，服务导向严重不足；执法不能常态化，群众反应强烈，事后则突击整治，执法像刮风，过后故态依旧。　　

如此等等，其原因：一是执法分工过细、部门林立，机构重叠执法职能分散，与社会事务综合管理的趋势很不适应；二是程序不健全、权责不统一、机制不顺畅；三是立法的影响。一些立法中部门化倾向明显，对法律实施的行政管理路径依赖；四是社会广泛参与度严重不足，行政执法负担过重。

三、行政执法体制改革的对策和路径

要理清思路，统一规划，科学界定，标本兼治。从完善制度入手，规范执法行为；从队伍建设入手，提高执法水平；从完善体系入手，拓展执法范围；从改革创新入手，探索执法新路；从组织领导入手，强化执法保障。以实现政府职能转变为方向，以推进综合执法为切入点，以加强基层执法为重点，以改革执法机制为保障。切实解决当前存在的问题，以达到规范执法、公正执法、文明执法、科学执法、有效执法之目的。

（一）切实赋予主体资格，强化责任落实，明确法律依据，界定内容范围

综合行政执法，在本来的意义上应当包含行政执法的外延所涵盖的内容，即行政许可权、行政征收权、行政强制权 、行政处罚权等方面的权力及其主体、机制、制度等方面的综合。

天下之事，不难于立法，而难于法之必行；不难于听言，而难于言之必效。综合行政执法机关是相对集中行政处罚权的具体行使机关，在赋予其法定职权时必须明确其行政主体资格。保证权责能相统一，保证综合行政执行权合法、有效行使，体现法治政府和保障公民合法权利的理念。要出台行政执法过错责任追究办法，细化对行政执法单位和执法人员执法过错追究措施，强化责任落实；要要通过立法轨道进一步完善综合行政执法权的法律依据，制定综合执法专门法律法规；要界定内容范围。没有一个统一的说法，不利于法制统一，执法范围模糊，势必增加执法人员熟悉掌握有关法律、法规的难度和工作强度。

（二）切实完善执法体制，理顺管理体制，明确执法责任，规范执法程序

“家有常业，虽饥不饿；国有常法，虽危不乱”。 重点要完善执法程序、执法工作机制和监督机制、制定具体操作程序，使法律规定落在实处。要推行行政权力清单制度，整合行政执法机关内部职能，深化相对集中行政执法权改革，推进执法重心下移，完善行政执法与司法衔接机制；要理顺综合行政执法机关与相关政府职能部门综合行政执法机关对相关政府职能部门的保障和辅助决策作用、相关政府职能部门对综合行政执法机关的先期指示作用。【4】

要疏理执法依据，制定执法责任制方案，界定内设机构执法职责，签订行政执法责任书，建立行政执法公示、违法案件核审、处罚案件质量考核、行政复议及行政应诉、行政执法监督检查、行政执法责任制考核、错案追究和赔偿等制度；要以制度形式明确同级政府副职兼任政府执法机构主要负责人，同时，通过刚性约束统一执法机构设置、编制、人员配备等内容；要推进行政执法程序建设，加强行政执法自由裁量权管理。当然，从事行政执法活动的人员应当具备相应的行政执法知识和技能，具备行政执法资格后方能从事行政执法活动。

（三）切实创新执法方式，调整职能配置，集中行政执法和复议职能

一要调思路，转体制，定职能。要端正执法理念，树立依法治理思维。把服务守法、保护合法作为执法重要内容，保护相对人的知情权、参与权、监督权和寻求救济权；要努力提高对依法办事的服务能力，降低当事人守法成本，引导相对人走依法办事的途径，降低违法行为发生概率；要改进执法检查方式，转变单纯依靠处罚进行管理的做法，积极推行行政指导、行政合同、行政奖励等柔性执法方式。从而实现行为规范、运转协调、公正透明、权威高效的行政执法体制，从根本上改变法律实施效果。【5】　

二要调整职能配置，整合执法机构。按照精简、效能的要求，职能调整确定三个目标：即层级之间适当分权；不同职能相互制约；同类职能适当集中。不同层级之间适当分权，不同的职能适当分开，在不同职能之间建立相互制约机制。对许可之外存在的审批事项，要在清理基础上，逐步把保留的审批事项纳入许可法律制度管理；执法机构整合，要根据相近职能适当集中、不同职能适当分离的原则进行总体设计。随着执法职能调整，合并职能相同相近的机构，尽量减少中间层级，上下层级之间要有明确分工，减少交叉重复和多头执法。

三要推进重心下移，优化执法层级。毕竟最靠近被管理者，管理最便捷、成本最低、效率最高。将执法重心下移到区（县），将主要的行政执法职能交由区（县）行政执法机构行使，执法力量的配置重点向区（县）倾斜；逐步取消乡镇和街道一级的行政执法机关，乡镇和街道的行政执法工作交由区（县）级机关统一指挥和调配。

四要推行相对集中行政“执法权”。推进和完善综合行政执法和相对集中行政处罚权工作，集中行政复议机构职能。城市管理领域相对集中行政处罚权工作，连人带编一并集中到综合执法部门逐步扩大职权集中覆盖面；要整合执法资源，推进商务、农林、交通运输、食品卫生等领域综合执法体制改革，切实解决行政执法领域中存在的多头执法、重复执法及执法扰民、执法效率低下等突出问题；要实行行政复议同级政府“集中制”，避免系统内部复议案件的形式主义审查，全面发挥同级政府对执法部门的层级监督作用。【6】

（四）切实合法高效，规范管理，依法行政，宗旨为民，权责统一，程序严密

“奉法者强，则国强；奉法者弱，则国弱”。行政执法体制改革应当依法进行，改革决策要与立法决策相结合。要坚持合法性原则，在现有法律框架内进行，将合法性与创新性有机地结合起来；把提高行政执法效率作为首要目标。推进行政执法体制改革应有利于实现对行政执法权的监督与制约，减少以至抑制权力的恣意行使，使权力理性、规范运行。要明确行政执法机构性质、地位和职责，规范行政执法机构设置。规范行政执法行为，提高行政执法队伍和执法人员依法行政的能力和水平。真正做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。

“治国之法，为民而立者也，故其行也，求便于民”。 权为民所用，情为民所系，利为民所谋。要把民群众的根本利益作为出发点和归宿，坚持权责统一。没有无权力的责任，也没有无责任的权力，权力与责任具有一致性，执法权力的本质是职责，行使执法权力必须承担相应责任。要通过改革建立权责明确的执法体制，消除权责不清、交叉重复、推诿扯皮的体制根源，避免权责脱节，从而保障权力合法规范行使；在权力运行机制上，必须贯彻“建立结构合理、配置科学、程序严密、奖惩分明、制约有效的权力运行机制”原则，使行政执法体制改革中也充分体现权力运行机制的优化。

（五）切实加强领导，因地制宜，优先效能，协调推进

加强组织领导，在根本方向上，必须紧紧把握全面推进依法行政，建设法治政府这个目标。行政执法体制改革要精简统一，效能优先。要以推进政府职能转变为出发点，整合行政执法职能，减少执法层次，清理多头执法，调整、归并行政执法机构和执法队伍，降低执法成本，提高执法效率和行政执法综合能力。

行政执法体制改革涉及多个方面、关系复杂，必须瞻前顾后，坚持改革与经济社会发展相适应，着眼实际，因地制宜，有计划、分步骤、有秩序地进行。必须全面规划、合理调整，先易后难，分类指导、审慎实施，重点突破、做到统筹考虑，有序推进。协调发展。增强行政执法体制改革的系统性、科学性。【7】

（六）切实突出重点，创新模式，综合治理，强化队伍，转型升级

一年之计，莫若树谷；十年之计，莫若树木；终身之计，莫若树人。要严格按《公务员法》要求，公平竞争，择优录用，并在行政执法队伍中形成“强者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良好竞争机制。切实把住专门执法人员进出关，要出台相关具体落实措施，加强岗前培训，定期轮岗，并建立和完善各项业务继续教育培训制度，行政执法人员要加强业务知识培训，熟练掌握本部门、本领域相关法律政策规定。切实加大对执法人员的培养、教育、使用和交流力度。要完善行政处罚程序和文书，规定在行政处罚文书当中必须体现行政处罚自由裁量权实施标准对应的量化指标，严格落实行政执法持证制度。

要创新行政执法人员管理模式。管理体制趋于“科学化”，执法行为趋于“协同化”，管理方式趋于“数字化”，城市形象趋于“文明化”。出台行政辅助执法人员管理规范，不断增强行政执法人员法治意识，强化执法为民理念；注重程序，清廉执法，责任制约。推行“说理式”执法、人性化执法、服务式执法。努力提高行政执法人员的综合素质，建立一支保障有力的执法队伍。

上下无事，唯法永在。赏善而不罚恶则乱，罚恶而不赏善亦乱。要制定行政执法机构绩效考核办法，考核结果作为对执法人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据。把依法行政考核工作正式纳入各级领导班子考核内容，严格按照考核方案安排落实考核工作，按时完成考核任务，由综合法律知识考试、专业法律知识考试、廉政建设考试，合三为一。要重视提拔政治素质高、法律素养好、工作能力强的执法人员。要采用信息化、数字化等手段，完善行政执法人员资格认证管理制度，进一步健全行政执法人员动态监管长效机制。

（七）切实委托派驻，强化监督，社会参与，严肃纪律，保障执法经费

要开展委托执法和派驻执法，强化行政执法监督权威。要适时出台规章或规范性文件，对委托执法和派驻执法的资格条件、方式方法、监督管理、责任划分等做出明确统一的规范，下移行政执法权，加强基层执法力量，积极探索、重点解决热点、难点领域和区域发展中的执法机制创新问题；要在市县两级政府执法机构内成立专门的行政执法监督队伍，根据城市人口数量、执法人员数量和执法案件数量，在不占用行政编制指标的情况下由各地定为事业编，专司行政执法监督检查工作。

毛主席说：“只有让人民来监督，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息”。要自觉接受外部监督和加强内部监督，积极引导社会组织参与执法。外部监督方面要重视发挥政府特邀行政执法监督员的监督作用。要高度重视舆论监督，支持新闻媒体曝光违法或者不当的行政行为；要拓宽群众监督渠道，完善群众举报投诉制度。社会组织除了可以依法受委托行使行政执法权外，行政执法机构还可以将部分专业技术工作委托给社会组织行使，如检测、监测、鉴定和评估等。

法者，天下之度量，而人主之准绳也。要严肃工作纪律，保障执法经费。各级各有关部门要严格组织、人事、机构编制、财经、保密等工作纪律，做到令行禁止，按规定处理好人、财、物等问题，保持工作的严肃性和稳定性；要充分保障执法工作经费。县级以上政府要完善行政执法的财政保障机制，将行政执法机关履行法定职责所需必要经费统一纳入同级财政预算予以保障，要将行政复议工作经费纳入财政预算，予以保障。【8】

 

【1】袁曙宏 深化行政执法体制改革 ［EB/OL］光明网  2013-11-27

【2】李林 法治护航中国［EB/OL］求是网2014.03.25 

【3】陈 明 贵　浅析深化地方行政执法体制改革［EB/OL］庆阳编办网2012-2-13

【4】浅谈政府行政权与政府职能部门的区别［EB/OL］中顾法律网2011-05-18| 

【5】上海市人民政府 市政府关于进一步规范和加强行政执法工作的意见［EB/OL］上海政网2010.6.7

【6】邢台市政府法制办 关于深化行政执法体制改革等项工作探究［EB/OL］邢台市政府网2014年6月30日 

【7】袁曙宏 深化行政执法体制改革 ［EB/OL］光明网  2013-11-27

【8】东光县人民政府 关于推进依法行政加强法治政府建设的实施意见［EB/OL］东光县政府平台网 2011.7.5

 

作者：黄永强  巴马县市政管理局局长

      罗国良  巴马县市政管理局纪检组长

      陈莹峰  巴马县行政综合执法局绩效考评办公室主任